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政策評価と費用対効果 Policy evaluation & CBR

 公共事業の再評価システムをきっかけに,投資効果や経済効果の測定に関する手法について集めました。

  • 第52回全国水道研究発表会(リンク切れ)
     研究発表回インプレッションより。

事業再評価

事業評価システムは,北海道,沖縄,国土,農水,運輸,建設,の6省庁(いずれも当時の名称)が,

  • 「公共工事の入札・契約手続きの改善に関する行動計画」(1994年1月閣議決定)
  • 「公共工事コストの縮減対策に関する行動指針(1997年4月閣議決定)
  • 「公共事業における費用対効果分析の活用」(1997年12月総理大臣指示)

 といった政府サイドの指示をうけ,事業評価の実施要領細目および評価手法を策定し,新規事業採択時および事業途中段階の費用対効果の再評価を導入することとしたものです。

 この流れを受け,平成13年12月,行政機関が行う政策の評価に関する法律(平成13年法律第86号)第5条第1項の規定に基づき,各行政機関の長が定める基本計画の指針となるべき事項,並びに政府の政策評価活動において基本とすべき方針が,「政策評価に関する基本方針」として閣議決定されました。

 この中で,政策評価は,「各行政機関が所掌する政策について,適時にその政策効果を把握し,これを基礎として,必要性,効率性又は有効性の観点その他当該政策特性に応じて必要な観点から,自ら評価を行い,政策評価の結果をはじめとする一連の情報を公表することにより,政策の不断の見直しや改善につなげるとともに,国民に対する行政の説明責任の徹底を図るものである」,「政策効果の把握に当たっては,対象とする政策の特性に応じた,適用可能であり,かつ,政策効果の把握に要するコスト,得られる結果の分析精度などを考慮し,できる限り,客観的な情報・データや事実を用い,定量的又は定性的に把握できる適切な手法を用い,政策評価の客観的かつ厳正な実施の確保を図るものとする」,とされています...

 公式文書は曲解を防がなければならないので本質的に長ったらしく,くどくなるので仕方ないのですが,正直読む気になりません。要は,「必要な仕事を効果的に行っていることをわかりやすく説明せよ」ということのようです。

 政策評価に関する法整備は意外にも最近で,「行政機関が行う政策の評価に関する法律」(平成14年4月施行)が施行され,同法,及び「政策評価に関する基本方針」(平成13年12月閣議決定),「政策評価に関する標準的なガイドライン」(総務省,平成13年1月)などが整備されました。

(2)水道事業の評価方法

 よく見てください。先ほどでてきた6省庁(当時)には,厚生省(当時)が含まれていません。厚労省は蚊帳の外ってわけでなんすかねぇ。

 さて,水道分野の政策評価ですが,現行の指針,ガイドライン類では,「水道事業の費用対効果分析マニュアル(案) 平成14年3月」が最新です。この資料には(案)がついているのですが,これは,政策評価の手法は日々研究がなされている段階であり,「最新の知見を今後とも取り入れていく必要性」を考慮してこのようにされたとのことです。

 ここでは,水道の効果について,「都市活動の維持」「生活環境の改善」「公衆衛生の向上」などの項目に整理し,これを事業内容に応じて,存在効果(水道の普及)と改良効果(水道の安定供給,水質の安全確保,供給水質の向上,経営の合理化,その他効果)で整理しています。

 また,事業の評価要領については厚労省サイトをご参考ください。新規事業については原則委員会を設置(原則として、学識経験者等の第三者から意見を聴取するものとするとの規定)を設置しなければならないようです...

(3)事業評価関連サイト

 事業評価に関するサイト。かなり詳しく要領などを掲載されていますので,改めて解説する必要はないでしょう。 

【参考】


費用対効果分析

 「公共事業を対象に投資効果や社会的効率性を判定する手法」で,イギリスにおけるバリューフォーマネー(VFM=Value For Money)の概念が元になっています。つまり,投資金額に対し,どの程度の直接的,間接的な効果が得られるかを分析する手法です。事業再評価の中核を為す概念です。

 ここでいう便益には,直接の便益(事業を実施した場合と実施しなかった場合の社会的費用の差)と,リスク回避便益(その事業が行われなかった場合に発生した可能性のあるリスクの低減効果),2種類が提案されています。

 アカデミックに記述すると以下のようになります。わざわざ毎年分に分割して和を算出するのは,「社会的割引率」という年度にかかる係数を乗ずる余地を残すためです。

  • B:評価期間n年間の総便益
  • C:評価期間n年間の総費用

 水道の建設によってもたらされる便益には,以下のようなものがあります。ただ,どのようなVFM算定でも言われることですが,「風が吹けば桶屋が儲かる」的なものであることは否めません。

  • 住民,企業における独自の水の確保費用
  • 需要者,事業者の水質改善費用
  • 地域のイメージアップ費用
  • 水系伝染病のリスク回避 【O-157など】
  • 水源の障害リスク回避 【地盤沈下,井戸水利障害など】
  • 施設停止リスク回避 【改築事業など】

 たとえば,水道の設置によって増大される可能性のある雇用の増大効果や税収の増加など,連想されるような様々な効果やリスク回避を見こむ場合もありますが,これらの便益は特に計測が難しく,またレベル差があるという問題も内封しています。

 水道事業の再評価などでもこのような点が問題になります。今後,情報の蓄積が必要な分野といえるでしょう。

【参考】


独自評価

 行政は,「経済的側面では対処できず,政治的側面で対処すべきではないような事象」を扱うことが本分です。戦後の混乱期以降,様々な努力によって行政的側面での対処が拡大されてきましたが,公正を主とし経済性を従とする本分は,時に経済的側面や政治的側面の不満足を招いてきました。

 この対処として,いかにも行政的対処発想ではありますが,公共事業や行政効率を対象に,その評価を独自に行い,結果を公表しようとする動きは各種見られるようになってきています。

 以下にその事例をいくつか示します。

1)アウトカム指標

 アウトカム指標とは,「事業によってもたらされる成果」を具体的に示そうとするものです。以前は,事業の規模等については,

  • インプット指標=予算の使用額
  • アウトプット指標=工事費,工事量,直接的に供給されたサービスの量

で表現することが多かったのですが,これらの指標では,専門家以外では事業の効果を想像することが出来ず,公共事業を行う目的が不明確であると受け止められる原因になっていました。さらに,工事費や工事量で工事規模を説明する習慣が,公共事業を「飯のタネ」にしている建設業者への利益供与が目的であるような印象を与えていた大きな要因であったものと思われます(もっとも,景気対策としての公共事業はその通りなのですが...)。そこで,政策評価においては,事業の効果を実感できる波及効果で表現するべきという考え方が打ち出され,これを定量化するための指標を「アウトカム指標」と呼ぶようになりました。

  • アウトカム指標=、ある政策等によりサービス等(=アウトプット)を提供した結果として生み出される成果なり効果

 アウトカム指標は,需要者のニーズという視点で効果を定量化して設定しなければなりません。たとえば,環境白書では,「利用者のニーズをどれだけ満足させたか(CS(Customer Satisfaction))」という利用者の立場に立ったアウトカム指標の確立も必要になっている。」と指摘しています。そこで,まず,地域の実情を調査し,需要者にとって重要と感じる項目や指標を洗い出し,数値の選択や目標を設定する作業を行います。

 どのような指標をアウトカム指標として提示すべきかは,標準的なものがある,という話は今のところ聞きません。事業の目的として重要な項目であっても,既に実現されている効果を乗せることはできませんし,リスクに関する項目(発生確率のような,一見目に見えにくい項目)については指標化にあたっての注意と解説が必要です。また,前述のように,地域や事業によって事業に要求される効果はまちまちであってしかるべきですので,各事業ごとにアンケート等で調査するのが本来の姿かと思われます。ただし,従来のアウトプット指標の中これに近い役割を持っている指標としては,いくつかが考えられます。

  • 普及率 未普及地域の解消が求められているとき
  • 供給単価 料金の低減が求められているとき
  • 渇水確率年 渇水による断水の回避が求められているとき
     などなど。

 また,ISOTC224で審議されている,水道サービスに関する指標などは,これに準ずる使い方をできるものと考えられますので,今後の展開には注目しておくべきと考えます。

 また,厚生労働省の立入検査で行われる検査項目なども,主旨は同じですので応用可能かと考えられます。

 アウトカムの必要性は前述のとおりであるが,流行に飛びつくように,なにがなんでもアウトカムが適しているわけではなく,場合によっては,インプットあるいはアウトプットが,あるいは従来指標である「普及率」が解りやすい場合もあります。また,アウトカムの指標造りやアウトカム評価計算に時間(手間・費用)をかけすぎるのであれば,本末転倒であることを十分に認識する必要があるでしょう。何が,従来指標やアウトプットでは不足なのか,アウトカムで何を評価するかを,明確に把握すべきである,という指摘を紹介しておきます。(このパラグラフはトッカリさんのご意見を拝借)

2)公共サービスチェックシート

 説明責任の範囲については種々議論がありますが,その基本概念についてはNGOなどによる提案も出てきています。アカウンタビリティを果たす一つの方法の例として,参考になるものと思われます。

  • 公共サービスチェックシート(リンク切れ)@【ネットワーク WHYNOT】(リンク切れ)
     公共サービスチェックシートという活動の事例。

 論ずるより生むが易し,上記のページに掲載されたチェック指標を参考に,水道分野での公共サービスチェックシートを試作してみました。以下は,水源開発事業について公的補助を受けて事業を行う場合の例について試作したものです。(あくまでもイメージですので念のため)

1.みんなのためになりますか?(ある人々だけが得をするのではないですか?)  水の安定供給をより確実い,現在の暫定取水の条件である水源開発事業を推進するものです。また。多目的ダムへの参加により,単独での事業推進時と比較して,総体としての水源開発費抑制効果を見込んでいます。具体的な効果額は以下のように試算しています。
  • 水道の普及 住民レベルによる水の確保効果 ●億円...
  • 水量の安定供給効果 安定供給による需要者ニーズ ●億円...
  • その他効果 等...
2.税金を使う必要がありますか?(事業者だけではできませんか?)  水の安定供給のための投資は高い公共性を有します。事業者の自助努力については最大限取り組んだ上で,さらに政策的な配慮から補助を行うものです。また,代替水源としての地下水や海水淡水化などについても検討しましたが,地下水については過剰揚水による塩水化の懸念,海水淡水化については主としてコストの問題から水源開発が最適であるとの結論に達しました。詳細の検討経緯は●●にて閲覧できます。
3.どうして国の補助を行うのですか?(県や市町村仕事ではないのですか?)  基本的には県や市町村が主体となって行う事業です,ただし,資金的な補助を行うことによって,国としての調整機能を発揮し,事業の効果的な推進を図ることができます。
4. この事業によって水源環境が破壊されることはないのですか。  水源開発により水源環境が人為的に改変されることは避けられませんが,その影響を最小限にするためのアセスメント等を行っております。マイナスの影響については費用対効果分析等で定量しており,その額(便益換算で●億円)を見込んでも水源開発事業を行う方が有利です。
5.この事業にかかる費用はいくらですか?(高くはないですか?)  総費用は○○円を見込んでいます。事業費の内訳は別紙のとおりです。参考までに,これまでの全国平均で見る費用と規模の関係式から試算すると,○○円程度となり,今回の事業費はこれより大きいのですが,この理由には水源開発の条件などがあります。 費用対効果は評価期間45年に対して○○と試算しており,事業の有意性を確認しました。

3)民間度チェック

 横浜市水道局の取り組みで民間度チェックというものがなされているとのこと。HPを紹介します。

【参考】
 表の内容についてはあまり深く検討しておりません。問題などあればご指摘いただいて修正することも想定しています。


関連する概念

 若干わかりにくい概念の類を整理してみました。あんまりまじめにやるのも大変だし...うーむ。

(1)ライフサイクルアセスメント/コスト LCA

 ライフサイクルアセスメントとは,従来コストベースで把握していた考え方を拡張し,資材・建設レベルのみならず,維持管理や廃棄までを見込んで,コストのほかに環境影響をアセスメントをしようとする考え方です。

 ライフサイクルアセスメントについては,ISOやJISによって標準化がされ,4つの段階に整理されています。

  • ライフサイクル・インベントリ分析
     目的と調査範囲の設定(第1段階),棚卸試算(第2段階)までをライフサイクル・インベントリ分析とよび,ある製品の資源,原料,部品,製品,販売,消費,廃棄,リサイクルまでの各段階で環境に与える影響をすべてのプロセスで定量的に把握することを目指します。
     ただ,一つのフローに複数の製品がかかわる場合(複数の産品が得られたり,リサイクルされたり)には,その配分を重量,エネルギー,コストなどで配分せざるを得ないため,恣意性がどうしても混入します。
     また,産業連関法や積上げ法といった手法で各プロセスでの連関を算出しますが,モデルが複雑すぎて扱えなくなりがちでもあります。
  • インパクト・アセスメント
     影響評価(第3段階)をインパクト・アセスメントと呼びます。地球温暖化,オゾン層の破壊など様々な環境影響にインベントリ分析の結果を振り分け(分類),単位を合わせて(特性),係数を決めます(重み付け)。係数は,専門家が決めたり,目標との乖離で評価したりします。

(2)外部経済効果

 外部経済効果は,主として負の影響を表す際に使います。たとえば,「環境負荷の外部経済効果を課税などの方法で内部化する」といった言い方で,税金により本来ははねかえらないコスト分を費用としてちゃんとかかるようにする概念を説明する時になどに使います。

 でも,「外部経済」という難解な用語を使うと聞き逃してしまうでしょう。要するに,政治用語であるところの「経済波及効果」といえば分かりやすいんですよ。厳密な定義では異なるんでしょうがね。

 水道でいうところの外部経済効果とは,水道などの事業が行われることで,生活環境が改善したり,地下水の収奪が抑制されたり,火災被害が食い止められたり,といった効果のことを総括していう言葉です。特に拡張事業の場合の水道整備費用は,原則として,既存給水区域の需要者から得た料金でまかなわれますが,このような外部経済効果の恩恵を受ける人から整備費用を得る視点について,十分ではないのではないか,との指摘があります。つまり,このような整備費用については税金など利用者負担でない方が適性ではないか,ということです。

 実際,外国では水源に関する費用は国により直接整備されているケースが多く,水源開発費用が水道整備費に上乗せされる日本との料金格差の大きな原因になっています。



目次

事業評価
 事業評価について。昔の勉強資料より。

費用対効果分析
 費用対効果分析について取り上げる場所です。

独自評価
 その他,独自に自分の活動を評価するスキーム。

関連する概念
 ちょっと分類の難しい用語関係情報を少々。


備考・出典

 水道施設整備事業の評価実施要領、政策評価・独法評価、ネットワークWHYNOT、横浜市水道局、土木学会コンサルタント委員会


更新履歴

  • 170613 リンク先修正
  • 120626 新様式で作成
  • 111019 リンク先修正


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